我國如何落實「居住權」的保障？
從台灣實施《租賃住宅市場發展及管理條例》談起
作者： 李永然 刊登日期： 2019/3/8
《108-01-3675人權會訊108年1月冬季號第131期第8-11頁 》
一、保障人民的生存權，推動減貧、扶貧及脫貧
台灣從民國101年12月30日起施行《住宅法》；共計54條條文，並於民國106年1月11日修正公布修正的《住宅法》，由原來的54條條文，修正成65條條文。
該法最主要目的是保障國民「居住權益」，健全住宅市場，提升居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅，且享有尊嚴的居住環境。台灣日漸重視人民的生活水準，其中也包括「居住問題」；不過現實社會並非人人有經濟能力購房，而經濟弱勢者透過「租賃」解決居住問題，如何使住宅之承租人獲得合理公平的對待，在「居住權」保障的落實甚為重要。
二、確保生活水準為一基本人權
對於住宅之承租人須使其獲得公平合理的對待，與「確保生活水準」有關，因而也探討此一基本人權。
由於聯合國《世界人權宣言》第25條第1項規定：人人有權享受其本人及其家屬康樂所需之生活程度，舉凡衣、食、住、醫藥及必要之社會服務均包括在內；且於失業、患疾、殘廢、寡居、衰老、或因不可抗力之事故致有他種喪失生活能力之情形時，有權享受保障。前述規定屬於一項「確保生活水準」的人權；為此聯合國更於1966年12月16日通過《經濟、社會與文化權利公約》，其第11條第1款也為確保人人之相當生活水準，規定：「…人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠得食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟保證實現這一權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性…」。
由前述規定可知，「適足住房權」在確保生活水準之人權中的重要性。而聯合國《經濟社會文化權利公約》於第4號一般意見，針對「適足住房權」，強調：
1、「適足的住房之人權」由來於相當之生活水準的權利，對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要性的。
2、「適足的住房權利」適用於每個人；個人同家庭一樣，不論其年齡、經濟地位、群體或其他屬性或地位，都有權享受適足的住房，這一權利的享受不應受到任何歧視。
3、住房權利是一安全、和平與尊嚴地居住某處的權利，應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。
4、住房權利的適足，必須在以下七方面加以考慮：
(1)使用權的法律保障;
(2)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性;
(3)可承受性：各締約國應為那些無力獲得便宜住房的人設立「住房補助」，並確定適當反映住房需要的提供住房資金的形式和水準。按照力所能及的原則，應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水準或提高租金之影響;
(4)適居性;
(5)可獲取性：提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標;必須制定明確的政府職責，實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地，包括有資格得到土地;
(6)地點;
(7)文化的適足性。
5、各締約國必須對處境不利的社會族群給予應有的優先考慮，對他們予以特別照顧。
6、「適足住房權利」的許多組成因素至少是與國內法律的補救措施條款相一致的。
依據法律體系，這樣的領域可能包括，但不限於此：(a)法律上訴，以求通過法院命令防止有計劃的驅逐或拆房：(b)遭非法驅逐後要求賠償的法律程序;(c)對房車就租金水準，住所維修、種族和其他形式的歧視方面實施或所支持的非法行為提出上訴;(d)在分配和提供住房方面存在的任何形式的歧視提出指控;和(e)就不健康或不合適住房條件對房東提出訴訟（註1）。
三、我國為適足住房權先訂立《住宅法》，另又實施《租賃住宅市場發展及管理條例》
由上述說明可知「適足住房權利」包括對於經濟弱勢者之居住權利的照顧，尤其是需要靠「租賃住宅」者，也必須考慮其「可承受性」。
(一)、我國近年來貧富懸殊加劇，貧困者與日俱增
台灣在1980年代中期之後，隨著整個產業的轉型與全球化程度的深化，所得不平等的問題愈形嚴重（註2）；又自2008年全球在金融海嘯衝擊下，中下階級首當其衝地掉落到貧窮線以下，台灣也不例外，面臨著貧富懸殊加劇，貧困者與日俱增，尤其長年面對就業困難，民間更有發起「反貧困聯盟」（註3）。
(二)、為維護居住權，開始有反迫遷運動
由於我國已於民國101年12月30日起實施《住宅法》，更於民國106年1月11日修正公布的條文第53條規定：「居住為基本人權，其內涵應參照經濟社會文化權利公約，公民與政治權利公約，及經濟社會文化權利委員會與人權事務委員會所作之相關意見與解釋」;而聯合國《經濟社會文化權利公約》第7號一般性意見，認為「適足住房權的保障，包括免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。
「強迫驅離」必須滿足三個要件，即（1）要求人們搬離的前提，必須為了保障住居者或他人的基本權利或是更大公共利益所必須；（2）整個過程必須公開透明，並與受驅離者盡可能地確商；（3）完全補償（註4），否則，就構成不法的「強迫驅逐」。由於「強迫驅逐」不但明顯地侵犯了《經濟社會文化權利公約》所體現的權利，同時也違反了不少公民和政治權利，例如：生命權、人身安全權、私人生活、家庭和住宅不受干涉權，以及和平享用財產權等（註5）。台灣自2000年以來，不少無產權的受迫遷社區，開始使用「居住權」作為主、次要的論述策略，例如：樂生、三鶯部落、紹興社區…等，而「居住權」論述話語興起的現象，受益於聯合國《經濟社會文化權利公約》中所提及，居住權不可化約於財產權；亦即「居住權」是有受保障，並非取決於居民是否握有財產權，而在於居住狀態是否因長期的占有、生活模式的建立、是否有尊嚴的生存與生活所必須等因素，而已形成「保有權」（註6）。
另我國自民國98年行政院「國有土地清理活化督導小組」推動國有土地，加速對其管有土地上的居民要求強迫拆遷，也被以「國有土地是全民資產，土地原本就是居住使用，不應將之視為商品」為由，而認為利用訴訟手段，驅趕長年因基本生存所需而居於此的原居民，使其流離失所，是違反聯合國《經濟社會文化權利公約》之「適足居住權」的保障（註7）。
(三)、透過《住宅法》保障居住權
我國《憲法》第15條保障人民之「生存權」，生存權的內涵與「居住權」有非常密切的關係，居住作為生存的重要面向，故可將之置入當前生存權的討論，從大法官會議釋字第709之解釋可看出蘇永欽、葉百修、湯德宗等大法官的意見書中，咸認為「居住權」可以放在「生存權」的脈絡下建構（註8）。
為保障國民「居住權益」，於2012年12月30日起施行《住宅法》，該法中透過１、興建「社會住宅」（《住宅法》第4條）；２、辦理補貼住宅的貸款利息、租金或修繕費用（《住宅法》第9條）；３、利用租金收入免納所得稅方式，鼓勵住宅所有權人將住宅出租予依《住宅法》規定接受主管機關租金補貼或其他機關的各項租金補貼者（《住宅法》第15條）等方法，協助弱勢者滿足適足住房權。
(四)、透過《租賃住宅市場發展及管理條例》限制住宅租賃契約
除了前述《住宅法》外，為了讓房屋承租人免受不合理的租賃條件侵犯，使其具有「可承受性」，且為活化及利用現有空屋，採「包租代管方式」，另「社會住宅」也包租代管（註9），故自民國107年6月27日起剛開始施行《租賃住宅市場發展及管理條例》，對於該條例限制「住宅租賃契約」，保障承租人，此可分以下六點說明：
1、住宅房屋之承租人的「居住權」，政府訂特別法加以保障
「房屋租賃」屬於民事契約，適用《民法》債編的規定，而我國已實施《住宅法》，保障人民的「居住權」；立法院為更落實沒有自有房屋，而要仰賴「承租」方式，取得住宅之使用權的承租人，三讀通過《租賃住宅市場發展及管理條例》，該條例已成為《民法》的特別法，該條例中的規定自然優先於《民法》中債編「租賃」相關的規定而適用。
住宅房屋的承租人可運用《租賃住宅市場發展及管理條例》的規定，保障自身的租賃權益；此可由該條例第1條規定：為維護人民「居住權」，健全租賃住宅市場，保障租賃當事人權益，即可瞭解。
2、「承租人」及「次承租人」均受保障
《租賃住宅市場發展及管理條例》所保障的承租人包括「原承租人」或因「轉租」而成為「次承租人」。
過去有些「原承租人」未獲「出租人」同意，即擅自轉租，為了保障「次承租人」的權益，該條例規定「轉租人」應經出租人以「書面」同意，方得轉租其租用之住宅的全部或一部；而且「轉租人」於簽訂「轉租契約」時，應向次承租人提供「出租人同意轉租的書面文件」，並於「轉租契約」載明其與出租人的租賃標的範圍、期間及得終止租賃契約的事由（參見《租賃住宅市場發展及管理條例》第9條）。
3、承租人訂立「租賃契約」，應注意「應約定」及「不得約定」事項
往昔承租人承租「住宅」房屋使用，有些出租人利用其優勢地位，使承租人訂立不公平的租賃契約，承租人可因以下兩點事項較受保障：
甲、中央主管機關要訂出租賃契約的「應約定事項」及「不得約定事項」，俾保障承租人：
中央主管機關未來所定的「應約定事項」，其內容包括：（1）契約的重要權利義務事項；（2）契約違反的法律效果；（3）契約的終止權及其法律效果；（4）其他與契約履行有關的重要事項。
乙、至於「不得約定事項」，則包括：（1）限制或免除租賃當事人之一方義務或責任；（2）限制或剝奪租賃當事人之一方行使權利，及加重其義務或責任；（3）其他顯失公平事項（參見《租賃住宅市場發展及管理條例》第5條）。
4、規範租賃住宅廣告，保護承租人免因而陷於錯誤
再者承租人承租住宅房屋，出租人有些透過誇大不實廣告，使承租人誤判陷於錯誤而承租。
不論「出租人」或出租人委託刊登「租賃住宅廣告」的「媒體經營者」均受規範。其所提供的「租賃住宅廣告內容」必須與「事實」相符；如租賃住宅「面積」、「屋齡」、「樓層」及「法定用途」與「事實」不符，致承租人因信賴該廣告而受損害時，則「出租人」或「出租人應與媒體經營者」負連帶賠償責任（參見《租賃住宅市場發展及管理條例》第13條）。
5、限制「押金」及強制出租人的修繕義務
又往昔有些出租人要求承租人繳交不合理的押金及讓承租人無法使用到合於居住使用的房屋；現依《租賃住宅市場發展及管理條例》均有進一步的合理保障，茲分述之如下：
甲、押金：
限制出租人收取押金，其數額不得超過兩個月的租金總額。
乙、出租人的修繕義務：
出租人負有以合於所約定居住使用的租賃住宅交付承租人的義務；且應於「租賃期間」保持其合於居住使用的狀態。
又如應由出租人負責修繕，且有修繕的必要時，出租人即應修繕，倘出租人未於承租人所定的「適當期限」內修繕時，則承租人可以自行修繕並請求出租人償還其費用或於約定的「租金」中扣除（參見《租賃住宅市場發展及管理條例》第7條、第8條）。
6、賦予承租人特定情形下，可以提前終止租賃契約
《租賃住宅市場發展及管理條例》第11條規定：「承租人」如於「租賃期間」發生下列情形之一，導致難以繼續居住，可以提前終止租賃契約，而且出租人不得向承租人要求任何賠償：
（1）因疾病、意外產生有長期療養的需要；
（2）租賃住宅未合於「居住」使用，並有修繕的必要，經承租人定「相當期限」催告，而出租人不於「期限」內修繕；
（3）因不可歸責於承租人的事由，致租賃住宅的一部滅失，且其存餘部分難以繼續居住；
（4）因「第三人」就租賃住宅主張其權利，致承租人不能為約定之居住使用。
承租人依前述規定行使「終止權」，必須注意以下三點：
（1）應於終止前「30日」通知出租人；
（2）應以「書面」通知出租人；
（3）通知時應檢附「相關事證」，如果是因「疾病、意外」有長期療養的需要，須檢附「設立在案醫療機構出具療養時程需『六個月』以上的診斷證明」（《租賃住宅市場發展及管理條例施行細則》第3條）。
上述《租賃住宅市場發展及管理條例》的規定，是為使住宅租賃的承受人具有「可承受性」。
四、結語
如上所述，我國因自民國98年12月10日正式使聯合國《經濟社會文化權利公約》具有國內法的效力，對於該公約第11條所保障的「居住權」自應加以落實。
目前已有《住宅法》的實施，從民國107年6月又施行《租賃住宅市場發展及管理條例》，盼這些法律及相關法令都能推廣並加以落實，使弱勢者的「居住權」獲得保障，俾符我國一向以「人權立國」之理念！
註1、《經濟社會文化權利公約》一般性意見，頁26~31，社團法人台灣人權促進會出版。
註2、呂建德、葉崇揚撰：「台灣所得分配惡化的政治經濟基礎：一個政治的解釋」乙文，載許宗力主編：追尋社會國，頁627，2017年12月出版，國立台灣大學出版中心出版。
註3、簡錫堦撰：「反貧困運動-扭轉崩世代的危機」乙文，載台灣人權學刊第一卷第3期，頁171~173，2012年12月10日出刊。
註4、台灣人權促進會，台灣反迫遷連線主編：反迫遷手冊，頁10~11，2016年4月初版。
註5、《經濟社會文化權利公約》一般性意見，頁45~49。
註6、陳虹穎、徐亦甫撰：「東亞迫遷法庭及台灣居住權運動現況與挑戰」乙文，載台灣人權學刊第4卷第2期，頁177，2017年12月出刊。
註7、何燕堂撰：「被形成的『違占戶』」─基隆貴美雜貨店：國土活化政策如何侵犯底層人員的居住權?」乙文，載台灣人權學刊第3卷第4期，頁164，2016年12月出刊。
註8、陳冠瑋著：憲法上居住權之建構與實現-以司法審查為核心，頁153~155，2017年12月初版第1刷，元照出版有限公司出版。
註9、朱慶倫等撰 「社會住宅業務推動情形」乙文，載主計月刊第749期，頁64，2018年5月出刊。
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